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标题: 如何做好重大危险源监管工作 [打印本页]

作者: 安全世界 时间: 2007-3-11 13:26
标题: 如何做好重大危险源监管工作
国家安全生产监督管理总局副局长王德学

20世纪70年代以来，世界范围内重大工业事故不断发生，给人类正常的生产、生活造成了巨大威胁和伤害。近些年来，国内也发生了一些重大事故，如1993年8月5日深圳危险化学品仓库发生爆炸事故，造成15人死亡，100多人受伤，经济损失2亿多元；1997年6月27日，北京东方化工厂储罐区发生火灾爆炸事故，造成8人死亡，40人受伤，直接经济损失1亿多元；2004年4月15日，重庆市天原化工厂发生氯气罐爆炸事故，造成9人死亡失踪，3人受伤，14.8万人被紧急疏散。特别是去年4季度至今年1季度间发生的3起特别重大的煤矿瓦斯爆炸事故，损失更为惨重，影响更加恶劣。这些事故尽管起因和影响不尽相同，但它们都有着共同的特征：都是失控的偶然事件，造成了人员的重大伤亡，财产的巨大损失和环境的严重损害，而且发生事故的根源都是设施或系统中储存或使用的易燃、易爆或有毒有害物质失控，及对瓦斯的监测监控不力、随机处置不当，也可以说是由于重大危险源失管失控所致。正是在这种背景下，如何有效地预防和控制重大工业事故的发生，成为世界各国社会经济和技术发展的重点研究对象。重大危险源系统控制论应运而生，并引起了国际社会的广泛重视。1993年第80届国际劳工大会通过了《预防重大工业事故》公约和建议书，该公约要求各成员国制订并实施重大危险源(重大危害设施)辨识、评价和控制的国家政策，预防重大工业事故发生。

　　我国重大危险源监督管理工作的成绩与不足

　　从20世纪90年代初，我国开始了重大危险源辨识、评价与控制技术等一系列研究工作。在国家“八五”科技攻关中开展了《重大危险源评价和宏观控制技术研究》，“九五”科技攻关中开展了《矿山重大危险源辨识评价技术》课题研究，“十五”科技攻关中开展了《重大危险源安全规划与应急预案编制技术》研究。通过上述科技攻关和试点研究，逐步形成了一套适合我国国情的重大事故预防体系思想和重大危险源辨识、评价、控制技术。为将科研成果应用于生产实际，提高我国重大工业事故预防和控制技术水平，1997年原劳动部在北京、上海、天津、深圳、青岛、成都等6城市开展了重大危险源普查、监控试点工作，当时列入普查范围的重大危险源类别包括贮罐区(贮罐)、库区(库)、生产场所、危险建(构)筑物、压力管道、锅炉、压力容器等7大类。1998年原国家经贸委在安全生产专项技术措施项目中，列入了“南京化学工业集团公司重大危险源普查辨识示范工程”项目，普查范围包括了易燃、易爆、有毒物质的储罐区(储罐)；易燃、易爆、有毒物质的库区(库)；具有火灾、爆炸、中毒危险的生产场所；工业危险建(构)筑物；压力容器以及锅炉、射线源、危险道口、危险品码头、变配电所等11类。同时，四川化工厂、青岛石油化工厂、南京化学工业集团公司等企业也相继建立了企业重大危险源监控系统，北京市、青岛市建立了基于GIS的重大危险源监控信息管理系统，提高了安全生产监督管理的技术含量，为政府安全生产监督管理决策起到了参谋作用。

　　自2001年国家安全生产监督管理局组建以来，采取了一系列措施加强重大危险源监督管理工作，在机构、基础、法规、网络建设和依法监管等方面做了大量工作，使我国的重大危险源监督管理工作取得了新的进展，并开始步入法制化轨道。　　建立工作机构和基本规范。为组织指导和促进各地做好重大危险源监督管理工作，2004年初，原国家安监局组织成立了重大危险源监督管理工作领导小组，并下设了办公室。

　　同时，为了统一标准，规范运行，推动工作，先后起草下发了《关于开展重大危险源监督管理工作的指导意见》《关于进一步加强和规范重大危险源监督管理工作的通知》，还组织编写了《重大危险源申报登记与管理》教材，并先后3次召开不同类型的会议对此项工作进行研究部署。

　　制定相关法规和技术标准。2000年9月发布的《重大危险源辨识》(GB18218-2000)规定了爆炸性物质、易燃物质、活性化学物质和有毒物质等4大类、142种物质及其临界量，为辨识重大危险源提供了标准依据和方法。《安全生产法》和《危险化学品安全管理条例》也对重大危险源登记、管理、备案及有关安全距离提出了明确要求。同时，根据形势发展需要，总局有关部门先后组织起草了《重大危险源监督管理规定》《金属和非金属重大危险源辨识》《尾矿库重大危险源辨识》等一系列规章、标准草案，目前正按程序进行审查，年内可望颁布实施。

　　发展技术支撑和中介机构。总局在中国安全生产科学研究院设立了重大危险源研究中心，专门从事重大危险源辨识、评价与控制技术的研究和重大危险源业务的技术指导工作。与此同时，通过规范、引导和促进重大危险源技术支撑体系和服务体系的建设，发展和壮大了技术研究开发机构和中介服务力量。目前，各地从事重大危险源技术研究、产品开发和服务的机构已达20余家，已经通过总局技术审查，应用于重大危险源领域的普查登记和监控软件开发机构也已达到7家。

　　进行申报登记和监控试点。2003年12月，原国家局召开了重大危险源申报登记试点工作座谈会，会上决定在河北、辽宁、江苏、福建、广西、甘肃、浙江、重庆8省市开展重大危险源申报登记试点工作。2004年初，又决定在江苏省无锡市开展建立重大危险源信息监控系统试点工作。通过一年多来的试点工作，各地重大危险源监督管理工作取得了可喜进展。如河北省普查出重大危险源5 000多个，辽宁省普查登记重大危险源2 784个，甘肃省1 705个，为加强安全生产监督、监控与管理奠定了基础。特别是江苏省无锡市开展试点以来，在省、市政府的高度重视、正确领导和大力支持下，创造性地开展工作，在开展重大危险源远程监控预警方面进行了有益的尝试和探索，充分应用现代信息技术建立了全市重大危险源监控体系平台，实现了重大危险源的远程监控、应急预警和科学监管，为各地带了个好头。

　　加强日常监督和管理工作。许多地区和单位在普查登记的基础上，着手开展了对重大危险源的监督、监控和日常管理工作，加强了对存在隐患的危险源的整改工作。北京市于今年1月下旬至2月下旬，开展了第2次安全隐患集中排查工作，新排查出生产安全、消防安全以及公共交通、地下空间等8类隐患206项，其中重大安全隐患1项。针对查找出来的隐患，分析了隐患产生原因，并制定了强有力的整改措施，认真开展了整改工作。北京市这种集中排查事故隐患、明确整改和监管责任的做法，是贯彻“安全第一，预防为主”方针的重要举措，也是转变政府职能、加强社会管理的具体行动。此项工作得到了国务院有关领导同志的肯定。江苏省泰兴市成立了市重大危险源监控中心，与110联动，初步建立起企业监控、政府监管、社会各方共同参与的监督管理体系。广西区柳州市通过不断摸索，建立了重大危险源的“五可”网络监测监控系统，即对重大危险源可视看、可检测、可报警、可记录、可巡查，从而提高了工作质量，显现出抓基础、抓源头工作的效果。

　　通过几年来的不懈努力，对重大危险源实施有效监控、强化科学监管的思想和理念正在不断深入人心，重大危险源监督管理工作也日益受到各地、各方面、各单位的重视。可以说，这项工作面临着很好的发展环境和机遇。但现阶段我国重大危险源监督管理工作还存在许多问题，对此必须高度重视，正确判断与把握。从宏观上讲，目前我国对重大危险源还缺乏系统、有效的监控监督管理手段，全国范围内重大危险源的分布、分类和动态情况不清，底数不明，尚未建立起监测、控制、预警和管理系统以及防范突发性事故的应急救援系统；从微观上看，工作发展不平衡，一些地区和生产经营单位还没有把重大危险源监督管理工作摆在重要的议事日程，重视不够，行动滞后，工作不力，以致事故居高不下，安全生产形势严峻。具体说，突出的问题主要有以下几个方面：

　　认识不到位，行动不自觉。一些地区、部门和单位领导没有牢固树立“安全第一，预防为主”的思想，只是把安全生产讲在嘴上，以会议贯彻会议，以文件贯彻文件，形式主义严重；一些地方和单位在实际工作中重治标、轻治本，重眼前、轻长远，重查处、轻预防。在对待重大危险源问题上，认识跟不上，工作不到位，表现在：认为危险源是一只“睡狮”，说起来很凶，实际上没那么可怕；觉得顾不上，认为安全生产工作中的突发性、应急性、事务性工作太多，没有精力抓重大危险源工作；感到困难多，尤其是上监控系统无资金。出于这3点错误认识，就没有把重大危险源的监督、监控和管理工作放在重要位置，当做重点工作来抓。对总局的要求和部署不认真贯彻和落实，把重大危险源工作束之高阁，没有组织机构、没有工作部署、没有监管手段、没有具体措施、没有工作进展，目前整个重大危险源监督管理工作仍然是底数不清、等级不清、责任不清；措施不落实、工作不落实、任务不落实。

　　法规不完善，标准不健全。随着安全生产监督管理工作的不断发展进步，有关重大危险源监督管理的法规标准已经不能满足形势的发展需要，特别是有关重大危险源监督管理的细化性和配套性制度办法没有出台，《重大危险源辨识》的国家标准亟待修订，重大危险源类别的扩展性辨识标准函需制定，有关重大危险源分级、评价和监控的技术标准还是空白，这些都严重制约了重大危险源监督管理工作的开展。

　　机制不适应，措施不到位。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，原有计划经济体制下形成的工作机制已不适应新形势的要求。目前国外普遍采用的重大危险源监管工作与工伤保险差别费率相结合、重大事故隐患整改与相关金融、税收、财政政策相结合等新机制和新政策，在我国还没有广泛推行。同时，我们对相关政策的研究也十分不够，出台不多，更不配套，有的还处于刚刚起步和探索阶段。

　　研发跟不上，技术仍滞后。突出表现在对重大危险源相关技术研究的投入不足，对重大危险源领域一些亟待解决的技术问题研究不够，技术进步的步伐缓慢，因而导致一些监测、监控设备陈旧，技术落后，难以适应重大危险源监督管理工作的需要；一些基于GIS、GPS针对具体设施、场所的重大危险源网络化信息监控技术应用不广泛。

　　体系不健全，网络未形成。按照要求，国家、省(区、市)、市(地)、县(市)四级要形成监管监控网络。目前，监管的组织体系不健全，技术支撑体系不健全，信息监控体系不健全，中介服务机构也不多，整个网络未完全形成。特别是在重大危险源监督管理信息系统建设和软件开发方面，有些省(区、市)根本就没有开展这项工作。有的省(区、市)虽然投入资金开发了相应的重大危险源安全管理信息系统，但仍存在着系统不配套，数据不规范等问题。

　　扎实做好重大危险源监督管理各项工作　加强宣传教育，抓紧培训工作

　　依法履行和实施对重大危险源的监督管理是一项技术性很强的工作，涉及到方方面面，需要各方面的支持配合和群众的广泛参与。各级安全生产监管部门和煤矿安全监察机构要利用各种媒体，采取多种方式，大力宣传开展重大危险源监督管理工作的重要意义和相关知识，不断提高各级领导干部和企业管理人员、从业人员对重大危险源工作的认识，重视此项工作，营造良好的氛围。要搞好系统培训，提高职工的岗位安全操作技能、监护本领和自我防护意识，提高安全监管人员的业务能力和执法水平。

　　尽快完善法规，健全标准体系

　　今年，总局将尽快颁布实施《重大危险源安全监督管理规定》，加快完善与《安全生产法》《危险化学品安全管理条例》相配套的其他重大危险源的法规标准，组织制定《重大危险源评估技术标准》《重大危险源监控系统建设标准》《重大危险源安全管理信息系统建设标准》等相关技术标准，真正使重大危险源监督管理工作做到有法可依、有章可循。同时，还要积极探索建立重大危险源监督管理的激励约束机制，探索制定相关配套的经济政策，把重大危险源监督管理与工伤保险差别费率和重大事故隐患整改的金融、税收、财政政策有机结合起来。各地也要结合本地实际认真研究制定地方性规章、标准和相关的实施细则、办法，出台相应政策，为顺利开展重大危险源监督管理工作提供法规上、政策上和制度上的支持与保障。

　　深化试点工作，全面进行普查

　　所有试点地区和城市，工作要在现有基础上继续深化，真正把工作做深、做细、做实。要切实摸清底数，分清类别，建立起数据库。在这个基础上，要向前迈进，根据现代管理学、系统学、工程学、逻辑学、安全经济学等科学知识，规划设计好重大危险源监控和监督管理的工作方案，真正把重大危险源的监督管理贯穿于安全生产监督管理的全过程和各项工作中。要落实监管责任，搞好分级监管工作。其它非试点地区，工作不要等、不要靠，抓紧开展工作，全面进行申报和普查登记。要强化基础工作，尽快按照有关规定和标准，开展好危险源的辨识、申报、普查和登记工作，把现状搞清楚，做到心中有数。同时，要一手抓普查，一手抓基础，一手抓监管，一手抓体系，使工作整体稳步向前推进。

　　学习先进经验，创新监管手段

　　无锡市的经验，说到底，就是政府有识，部门有为，企业有力。市政府高度重视并大力支持重大危险源监督管理工作，给机构、给资金、给政策；市安监局根据总局和省局的要求，在市政府的领导下，在搞好本市的重大危险源申报、普查、登记工作的同时，创新思维，筹措资金，加大投入，运用现代信息技术，建立起了全市重大危险源远程监控预警及应急系统，形成了网络，并实行了分级监管、分级监控，创新了监管理念，创新了监管手段，提高了监管水平与效果；各有重大危险源的企业工作有力，他们积极配合、支持、参与监控系统建设工作。北京市、江苏省泰兴市、广西区柳州市等单位的经验，也都富有创造性、具有新特点。归根到底，都是在创新监管手段运用信息技术，建立监管体系，形成监管网络，有效实施监管，整改突出问题上有所突破，所以收到了显著效果。要大力推广无锡市等单位的经验和做法。各地区、部门和单位要认真学习借鉴无锡市等单位的经验与做法，结合本地实际，尽快把监管、监控体系建立起来，把网络建立起来，并充分发挥其作用，把重大危险源监控监管好，防控事故发生。要真正把他们的经验做法学到手，关键是领导要重视，视野要开阔，投入要舍得，工作要到位。

　　建立支撑体系，发展中介机构

　　各地要正确握好重大危险源监督管理过程中的各个技术环节，特别是在重大危险源的普查辨识、申报登记、安全评估、机理研究、治理整顿、登记建档、监测监控、应急救援等方面，要依托有关科研院所、高等院校、大型企业和其他社会单位，加上自主的创办，抓紧建立起相应的技术研发机构，形成技术支撑体系，开展好技术服务、咨询、研究等工作，为正确决策提供依据。与此同时，要稳步发展中介服务机构。

　　加强基层工作，落实主体责任

　　企业做为市场的主体，安全生产的主体，也是重大危险源监控管理的主体，在重大危险源监控与管理中负有重要责任。要把重大危险源监控管理好，最关键的是要把企业的主体责任落实到位。各级安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构要严格执法，督促企业做好以下10个方面的工作：一是要做好重大危险源登记建档工作，并向安全监管部门和煤矿安全监察机构如实申报。二是要保证重大危险源安全管理与监控所必需的资金投入。三是要建立健全本单位重大危险源安全管理规章制度，落实重大危险源安全管理和监控责任，制定重大危险源安全管理与监控的实施方案。四是要对从业人员进行安全教育和技术培训，使其掌握本岗位的安全操作技能和在紧急情况下应当采取的应急措施。五是要在重大危险源现场设置明显的安全警示标志，并加强重大危险源的监控和有关设备、设施的安全管理。六是要对重大危险源的工艺参数、危险物质进行定期的检测，对重要的设备、设施进行经常性的检测、检验，并做好检测、检验纪录。七是要对重大危险源的安全状况进行定期检查，并建立重大危险源安全管理档案。八是要对存在事故隐患和缺陷的重大危险源认真进行整改，不能立即整改的，必须采取切实可行的安全措施，防止事故发生。九是要制定重大危险源应急救援预案，落实应急救援预案的各项措施。十是要贯彻执行国家、地区、行业的技术标准，推动技术进步，不断改进监控管理手段，提高监控管理水平，提高危险源的安全稳定性。

　　坚持依法行政，加强日常监管

　　各级安全监管部门要做到有法必依、执法必严、违法必究，认真履职，按照属地化和分类监控、分级监管的原则，切实加强日常的监督管理。要按照《安全生产法》等法律法规和《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》的要求以及总局的部署，创新监管思路和手段、方式方法，逐步建立本区域重大危险源信息管理系统，建立强有力的技术保障体系，健全监督管理网络体系，建立应急救援体系，以利于对危险程度较高的重大危险源实施有效监管，以利于对存有隐患和严重缺陷的重大危险源进行督促整改，以利于在突发情况时的正确指挥和宏观决策。同时还要进一步加大日常的监督检查力度，重点检查企业贯彻执行国家有关法规、标准和加强重大危险源监控管理的情况，以及对隐患及缺陷的整改情况。对在监督检查中发现重大危险源存在事故隐患的，要责令企业立即整改；在整改前或者整改中无法保证安全的，要责令企业从危险区域内撤出作业人员，暂时停产、停业或者停止使用；难以立即整改的，要限期完成整改，并督促企业采取有效的防范、监控措施。对因重大危险源监控不力、管理失控酿成事故的，要依照有关规定严格追究企业和相关人员的责任。

　　要充分发挥中介机构的作用，促使中介服务机构根据企业要求和安全监管部门的委托，认真开展安全评估和检测检验工作，并确保数据准确，内容完整，方法科学，建议措施具体可行，结论客观公正。中介技术服务机构在安全评估和检测检验工作中如发现重大事故隐患，必须及时向当地安全监管部门、煤矿安全监察机构和有关部门报告。

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