强化各部门协作 深化危化品监管——透析危化品安全生产监管部际联席会议制度

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4月18日，国务院批复了国家安监总局《关于建立危险化学品安全生产监管部际联席会议制度的请示》。

　　建立危化品安全生产监管部际联席会议(以下简称联席会议)制度的目的是加强对危化品安全生产工作的组织领导，强化部门协作配合，提高安全监管工作效率。

　　联席会议的主要职能是掌握全国危化品安全生产情况，分析危化品安全生产形势，研究、指导危化品安全监管工作，提出有关政策建议；督促落实《安全生产法》《危险化学品安全管理条例》等法律法规和国务院关于危化品安全生产的方针政策；审议各有关部门提出的加强危化品安全监管的建议，协调解决危化品安全监管工作的重大问题；组织开展部门联合执法、专项整治和督查工作。

　　联席会议有16个部门和单位参加，国家安监总局为牵头单位。联席会议原则上每半年召开一次例会，在全体会议召开之前召开联络员会议。联席会议以会议纪要形式明确会议议定事项，经与会单位同意后印发有关方面并抄报国务院。对难以协调一致的问题，由联席会议牵头单位报国务院安全生产委员会或国务院决定。

　　国务院要求，各成员单位要按照职责分工，主动研究涉及危化品安全管理的有关问题，及时向牵头单位提出会议议题，积极参加联席会议；认真落实联席会议确定的工作任务和议定事项，及时处理危化品安全监管工作中需要跨部门协调解决的问题。各成员单位要互通信息，相互配合，相互支持，形成合力，充分发挥好联席会议制度的作用。

　　4月29日，联席会议联络员会议在京召开。会议研究确定了联席会议第一次全体会议的议题和有关事项。

　　那么，在国家安监总局不断强化对危化品监管的情况下，为什么还要建立危化品安全生产监管部际联席会议制度呢?



总体形势平稳  个别环节反弹

　　在全国安全生产形势总体平稳的情况下，危化品安全生产形势非常严峻。主要表现在以下六个方面：

　　一是危化品伤亡事故同比大幅度上升。2005年，发生各类危化品伤亡事故142起，死亡229人。2006年，发生各类危化品伤亡事故158起，死亡277人，同比增加16起、48人，分别上升11．3％和21．0％。在31个省(自治区、直辖市)中，有10个省发生10起以上危化品事故(包括运输事故)。

　　二是危化品生产环节伤亡事故多发。从发生事故的环节来看，生产环节伤亡事故116起，死亡216人，分别占总数的73．4％、78．0％。

　　三是运输、使用环节事故呈现明显上升趋势。中国化工信息中心统计数据显示，2006年运输环节发生事故237起，使用环节发生事故121起，与2005年相比分别上升了14．5％和22％。

　　四是危化品伤亡事故明显上升。2006年，发生一次死亡3人至9人事故23起，死亡106人。

　　五是部分地区危化品安全生产形势严峻。部分地区危化品伤亡事故同比上升幅度较大。2006年，危化品事故起数、死亡人数同比有6个地区大幅上升。

　　今年第一季度全国危化品伤亡事故呈下降趋势。据国家安监总局统计调度司统计，今年第一季度，全国共发生危化品伤亡事故22起，死亡31人，同比减少10起，少死亡21人。分别下降31．3％、40．4％。

　　危化品是安全生产工作的重点领域之一，监管环节多，涉及部门多。危化品安全生产不仅关系到危化品从业单位的安全发展和清洁发展，也关系广大人民群众的安全健康和公共安全。随着危化品安全生产许可制度实施工作和专项整治工作的不断深入，危化品安全生产工作的深层次问题和矛盾也愈加突出。



监管力量分散  尚未形成合力

　　其一，部分企业安全生产主体责任不落实。

　　部分危化品从业单位安全生产主体责任不落实是当前危化品事故多发的根本原因。有些企业的主要负责人不重视建立和健全本单位安全生产责任制，不检查、不考核责任制落实情况；没有制定和完善本单位安全生产规章制度和操作规程，无章可循；安全投入少，安全欠账多，没有形成有效的隐患整改机制；没有制定安全生产事故应急预案，或有预案不演练，或演练流于形式。

　　其二，一些企业安全基础管理工作薄弱，从业人员素质低。

　　小化工企业普遍缺乏懂化工、会管理的人才，安全管理水平低。在危化品生产企业。33．8％的从业人员是农民工，缺乏安全培训教育，不懂操作规程和基本的化工知识，“三违”现象屡禁不止。

　　其三，违法、违规生产经营现象突出。

　　一是部分危化品生产企业新建、改建、扩建项目未经审批就擅自开工建设，安全设施未经验收就投入生产。二是非法运输危化品的问题突出。

　　其四，化工企业安全设计标准、规范滞后。

　　虽然国家先后出台了一些危化品安全生产技术标准、规范，但仍不能够满足现代化学工业发展的需要。总体上说，我国的石油化工企业设计标准、规范相对滞后。如中石油吉林石化分公司双苯厂“11·13”爆炸事故及松花江水污染事件，暴露出我国现行的有关设计标准、规范中，没有事故状态下“清净下水”的措施。

　　其五，监管力量薄弱，部门监管尚未形成合力。

　　安全监管力量存在层层衰减的现象。大部分小化工分布在乡镇。而乡镇一级没有专门的安全监管机构和人员。县级安全监管机构力量薄弱，懂化工的人少。

　　在危化品道路运输方面，监管还没有形成合力。危化品道路运输活动既涉及运输单位、运输车辆、驾驶人员和押运人员，又涉及货物的买卖双方，还具有长距离、跨行政区的特点。在监管过程中，往往涉及不同地区的公安、交通、质检、安监等部门。由于还没有建立跨行政区、跨部门通报协查机制，异地相关部门无法追究非法、违规进行危化品道路运输的有关托运人、运输单位的责任，被处罚的往往只是驾驶人员。同一地区的联合执法力度不够或机制不健全，在执法过程中，只能对本部门监管的违规现象进行处罚，打击力度不够。

　　其六，法制建设还有待加强，执法检查技术支持力度不够。

　　近年来，危化品生产法制建设取得长足进展。但危化品安全生产法律法规体系还不健全，部门监管存在交叉，也存在漏洞。技术支撑体系还不完善，不能满足执法检查的需要。



行业管理弱化  发展缺少规划

　　石油化工是我国的支柱产业之一，近年来，随着我国经济的发展，大批新建项目投入生产，生产规模迅速扩大，品种增多。

　　就整个行业看，目前，危化品安全监管存在以下四个方面问题：

　　问题一：行业管理缺失，行业发展缺少整体规划。

　　化工行业发展缺少整体规划和行业指导，呈现盲目扩张趋势；许多已有的化工行业设计标准、规范没有得到及时修订，实际需要的标准、规范缺失，导致化工行业准入门槛低。各种投资主体纷纷发展化工项目，建成了一批污染大、能耗高、安全没有保障的小化工。当前，许多城市发展很快，缺少科学规划，一些化工企业外部安全距离被城市建设侵占，化工企业安全生产与周边社区之间的矛盾越来越突出。

　　问题二：危化品长途运输量大，事故多发。

　　由于缺少行业发展规划，化工企业布局不合理，造成大量危化品产地远离市场，需要长途公路运输。同时，由于尚未形成供需信息服务市场，使得同一种危化品异地交叉运输。据不完全统计，我国每年通过公路运输的危化品约有2亿吨、3000多个品种。由于危险货物运输准入门槛低，使得一些车况较差、人员素质较低、没有危化品运输能力的运输单位和个人进入危化品运输市场。在危化品道路运输中，超载、超限、疲劳驾驶现象时有发生，道路运输危化品事故频发。

　　问题三：行业基础差，企业规模小，技术水平低，事故风险大。

　　由于我国化工行业基础差，大多数化工企业规模小、集中度低、装备水平低，与发达国家相比，还有很大差距。如美国烧碱产量每年1270万吨，与我国每年烧碱产量1240万吨大体相当，但是美国氯碱企业只有30多家，我国氯碱企业却达200多家。我国的一些小氯碱企业烧碱产量每年只有5000吨，生产规模小，点多面广，危险源数量多，而且耗能高、污染大、自动化控制水平低，本质安全水平低，发生事故的风险很大。

　　除上述问题外，危化品的安全监管还存在从业人员培训教育、工伤保险、职业健康等问题，这些问题是安全生产问题，也是化工产业结构、产业布局、产业政策、职业健康等问题在危化品安全生产领域中的集中反映。



促进信息共享  完善联合机制

　　要解决化工行业存在的问题，不能只靠某一个部门，需要其他相关部门的配合。

　　为了强化监管部门之间的协作与配合，提高安全监管工作效率，国务院批准建立危化品安全生产监管部际联席会议制度。

　　联席会议制度的建立，使全国危化品安全生产工作有了组织保障和统一领导。为充分发挥部际联席会议制度的作用，国家安监总局副局长孙华山在第一次联络员会议上，提出了三点要求。

　　一是各成员单位要按照职责分工，主动研究涉及危化品安全管理的有关问题。要采取不同形式，对突出问题作深入调查研究，提出解决问题的办法、措施和建议。对需要其他部门配合解决的问题，要及时向国家安监总局反映，通过联席会议明确牵头部门，研究对策，提出解决问题的途径和办法。

　　二是通过落实联席会议制度，建立危化品安全监管部门联合执法机制。实践证明，在重点领域、难点问题、事故调查、监督检查等方面，部门联合执法是有效办法。危化品监管环节多、涉及的部门多，问题比较复杂，更需要各相关部门的通力协作。从大的方面讲，联席会议制度本身就是部门联合执法机制；从具体问题上看，在大的框架下，几个部门也可联合执法，集中力量，解决突出问题。比如危化品道路运输事故调查处理、安全防护距离不足的企业搬迁、小化工整治、化工企业事故状态下“清净下水”排放措施的落实等问题，都要通过部门联合执法才能逐步解决。

　　更重要的是，要通过落实部际联席会议制度，带动地方政府建立部门联席会议制度，完善地方各级政府部门的联合执法机制；通过建立国务院部门间的危化品安全监管部门联合执法机制，带动地方政府完善本地区的部门联合执法机制，建立跨地区的联合执法程序。

　　三是要建立联席会议情况通报、信息共享机制。为便于部门之间及时交流情况，各部门要指定一名工作人员作为联系人，向联席会议办公室提供本部门有关危化品安全监管方面的信息，为本部门的联席会议组成人员、联络员提供联席会议办公室的有关资料和信息。国家安监总局作为牵头单位，要努力为各部门做好服务工作，及时收集和整理各类危化品安全生产方面的信息和资料，通过简报等形式分发给各部门的联席会议组成人员和联络员。



从环保看建立部际联席会议制度的必要性

　　2006年是危化品安全生产和运输事故引发污染事故高发的一年。全国各级环保部门深刻汲取松花江水环境污染事件的经验教训，加强环境应急管理工作，使吉林市牛亡牛河水污染事件、湖南岳阳新墙河砷污染事件、甘肃徽县铅中毒事件、山西繁峙大沙河煤焦油污染事件等突发环境事件得到了妥善处置。

　　2006年，国家环保总局直接调度处理突发环境事件161起，其中危化品安全生产事故引发的突发环境事件78起，占总数的48．8％；运输危化品交通事故引发的环境事件36起，占总数的22．4％。



主要特点

　　其一，时间分布均匀，地区分布广泛。去年12个月均有危化品安全生产和运输事故引发的突发环境事件发生，共涉及除海南、西藏、青海外的28个省(自治区、直辖市)。

　　其二，危化品安全生产事故仍然是导致次生环境污染事件的主要原因。

　　其三。由于企业设备破损、违规施工及人员违规操作等多方面因素，造成有毒气体泄漏，含油、高毒类化合物和重金属外泄，导致部分河流水质恶化，严重威胁饮用水源地安全。移动污染源的监管仍存在较大盲区，运输危化品交通事故造成危险化学品泄漏引发的环境污染事件仍未得到遏制。

　　其四，环境污染影响大，治理难，消除慢。



存在问题

　　我国危化品生产企业布局不合理，大多数危化品生产企业沿大江大河建厂，沿江城市也大多以江河水为饮用水源；一些危化品生产企业位于城区或紧邻居民区，构成新的安全隐患，有可能因化学品事故产生次生、衍生环境灾害。

　　危化品生产企业违规操作造成污染事故后，救援往往导致次生环境污染，消防水加重和扩大了污染危害。

　　在运输环节，危化品运输路线不合理，直接威胁饮用水安全。

　　危化品安全生产和运输事故引发环境事件后，部门间沟通不够，无法及时开展污染防控和应急监测。

　　目前，跨界污染协调机制还很不完善。如2006年8月发生的吉林牛亡牛河水污染案就暴露出跨界污染协调机制存在的问题。事故发生初期，吉林、黑龙江两省松花江流域环境治理工作协调欠缺，相互间及时通报信息不够，引起哈尔滨市群众的恐慌，出现到超市抢购矿泉水的情况。国家环保总局及时发现了事件苗头，协调两省及时通报和发布信息，使“抢水”现象很快得到控制，保证了社会稳定。



对策建议　　国家环保总局针对加强危化品安全监管工作，提出要加强部门联动。加强部门间信息交流与合作，提高预警能力；开展化学品事故预警信息的综合分析、风险评估工作；建立企业与政府之间，企业与有关部门之间，环保、公安、消防等部门之间，江河流域上下游之间，毗邻行政区域之间应急联动机制；建议环保和消防部门开展联合应急演习，总结事故处理经验并在全国推广。