亚洲预防重大工业事故指南(一)

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1背景    1984年，两起重大工业事故震惊了整个世界。一起是发生在印度博帕尔的致命性甲基异氨酸酯意外泄漏事故，导致2500多人死亡，用多万人受伤；另一起是墨西哥城大火爆炸灾难，造成500多人死亡。预防重大工业事故的措施，不仅在高度工业化国家是必要的，而且在预防和控制事故发生的基础设施发展得还不够完善的国家更是如此。
    1985年，国际劳工组织召开了一次技术性专家会议，以便制定一个控制重大危险的指导原则．为了实施会议的有关建议，国际劳工组织采取了一系列行动，包括在1993年通过了第174号“预防重大工业事故”公约。该公约为保护工人、公众和环境免于重大事故，制定了一些标准和原则。它适用于一切长期和暂时生产、加工、处理、使用、废弃或贮存物质并超过规定的最大数量极限。它不适用于核设施和加工放射性物质的工厂、军事设施及除运输管线之外，在设施现场以外的运输行业。该公约的主要内容将在第三章中作简要介绍。
    本书在编写过程中，参考了如下国际劳工组织出版物：
    重大危险控制：实用手册，1990
    重大工业事故的预防：国际劳工局实用规程，1991
    本书的目的是帮助亚太地区的国际劳工组织成员国实施第174号国际劳工标准的原则。它提供了一个建立重大危险控制系统的行动方案，以预防有害物质事故的发生，以及减少事故造成的损失。
2重大工业事故：原因和后果
    近年来，亚太地区许多国家的工业化进程发展迅速。一些新工业也随之建立起来，它们使用新的工艺技术和复杂的设备，同时，也带来了新的危害。如果不及时采取措施，这些危害就可能演变为重大危险事故，导致众多人员伤亡，并对周围环境和财产造成极大的破坏。
    在亚太地区，一项对工业事故的统计资料记录了因使用危害物质而导致的124起死亡事故。其中，由于上述65的事故仅发生在2个国家，而在7个国家没有任何记录，因此，许多事故很可能发生了，但没有统计在内。表1列出了其中一些较为严重的事故情况。
表1 亚洲重大工业事故





危险物

死亡

受伤

事故时间和地点


甲基异氰酸酯

>2500

>200000

印度博帕尔，1984


火药

9

59

南朝鲜汉城，1987


液化石油气

35

15

印度那格什尼，1990


烟花炮竹

40

60

马来西亚桑给巴乐，1991


氨

7

30

孟加拉达卡，1991


易燃化学品

5

>200

泰国曼谷，1991


火药

63

52

中国湖北，1993  

    为了控制事故上升势头，政府、雇主和工人组织应采取尽早的行动。在印度，政府的劳工和环境部门正在执行一项内容广泛的项目，有关重大危险控制的立法工作也开始起动；马来西亚在其人力资源部内已建立了一个重大危险控制机构；印度尼西亚和泰国已采取措施检查评估现状，识别重大危险设施。然而，在多数国家，所采取的努力措施仍是分散的，缺乏系统性。有的国家已建立了重大危险控制系统，但系统本身仍需要改进、扩展和完善；有的国家已识别出了重大危险源，但尚缺乏应付危害和紧急事故的预防性法律。与保护工人、公众和环境相关的政府部门也缺乏工作上的协调和配合。
    雇主、工人和公众尚不完全明白危害物质可能会带来的危险。结果是，当严重的事故发生时，上述有关人员被突如其来的后果所困窘，不能够掌握、控制事故后果大小程度。在事故受害者得到照料、事故被有效控制后，必须马上对如何处理事故后果作出安排，并着手如下工作：修复损坏的设备重新开工，防止事故再发生。
    原因
    一般来说，许多事故是由人的过失、技术缺陷或外部作用而造成的。事故几乎总是由许多原因导致的，但主要是人的过失因素，不仅包括直接相关的操作者的过失，也包括维修人员、监督员、管理人员以及工厂的设计者和设备的供应商的过失。技术缺陷通常也来源于人的过失，如缺乏维护、过载或不当使用。因此，要充分重视预防各个层次的人为过失。
    一般性原因失误
一个事件或条件能导致许多过失或失败，我们通常称之为一般性原因失误。一个缺乏培训和指导的操作员就很可能出错。如果一个公司没有一套组织良好的培训计划，这很可能是因为公司的管理层没有把安全工作放在第一位，也没有投入足够的时间和资金用于安全工作。因此，不但操作人员的培训和指导未被重视，而且生产设施的技术性安全和维护也容易被忽视。
    最危险的一般性原因失误往往是具有组织性质的：对安全缺乏管理承诺；部门之间缺乏沟通；对工人缺乏必要的指导和提供信息。在管理组织层中，一般性原因失误发生的层次越高，它所造成的危害就越大。管理层应对工厂的安全负全面责任，其承诺应使全体员工告知。
    后果
    直接后果
    重大事故的直接后果可能会造成许多人员伤亡、设备和建筑物严重损坏和对环境的污染及破坏。当然，工人和工厂的设备所受的影响是最大的，但一些重大事故也可能对周围居民和环境构成威胁。
    长期后果
    重大事故会对以下三个方面造成长期影响：发生事故的企业、生活在附近的居民和环境。
    企业会受到以下不良的影响：
    不利的公众反应；
    新闻媒体的不利宣传；
    大量的修复或设备更新、生产的损失、向用户供应的中断和关系的中断；
    司法机关的调查，并可能导致进一步的不利宣传和影响；
    可能导致对责任人进行严重处罚的诉讼：罚金或监禁；
    对受害者及其家属的赔偿；
    主管机关提出的补充安全措施；
    增加保险费率；
    新人员的招聘和培训费用。
    结果，该工厂可能必须暂时关闭一段时间，也许会就此倒闭。
    生活在事故发生地周围的居民可能会变成终生残疾或精神受到损伤。一些化学物质可能造成的疾病会持续一段时间。
    工厂周围的财产除遭到损坏之外，其价值本身可能会降低，因为居民可能不想再居住在具有潜在危险的地区。
    事故中释放的有害物质可能对环境、动物和植物构成危害：农作物被损坏、水资源被污染，周围土地可能在一段时期内不再适合于牛群放养和种植粮食。
3 重大危险控制系统的框架
    重大危险控制系统的目标是预防因危险物质而造成的事故，并控制事故所造成的后果。这需要政府和雇主及工人组织之间的密切合作。正如1993年国际劳工局预防重大工业事故公约(第174号)所规定的，该系统的框架可表述如下：
    国家政策
    国际劳工组织的成员国必须制定、实施和定期回顾国家的有关政策，以保护工人、公众和环境免于重大事故可能带来的危害。在上述过程中，有关政府部门必须同最具代表性的雇主及工人组织和其它有关部门进行必要的协商。要实行预防和保护性措施，鼓励采用最安全的技术。如有必要，应对立法作适当修改，增加重大危险控制系统。
国家政策应包含对重大危险的识别及通过预防措施对此进行监控，如何减少事故危害程度和保护工人、公众和环境免干事故后果的影响。重大危险控制工作要与改进职业安全卫生工作相联系，并做到相辅相成。它可以通过循序渐进方法加以实施，第4章将对此加以介绍。
    主管当局的确定
    政府必须指定一个或几个主管当局来负责建立和管理重大危险控制系统。
    重大危险设施的识别。
    重大危险设施是指设施内的危险物超出了其临界值的设施。依据国家法律、法规或国际标准所规定的危险物及其临界值目录，主管当局应建立识别重大危险设施制度。
    雇主的责任
    根据主管当局建立的重大危险控制系统，雇主必须识别出他们所存在的重大危险设施，并通知有关主管当局。
    每个重大危险设施，雇主必须建立和保持重大危险控制的文件系统，包括每个重大危险设施的现场应急计划(详见国际劳工局有关实用规程)。结合文件系统，雇主必须准备一份安全报告。当条件或情况发生变化时，应使报告得到及时审查、更新和修订。安全报告应报主管当局备案。
    主管当局的责任
    主管当局要对重大危险设施进行监察，确保它们符合国家法律、法规，并对事故进行调查。对可能导致重大事故发生的任何作业，主管当局有权停止这些作业。主管当局也要确保建立现场外的应急预案(在国际劳工局实用规程中有描述)。此外，主管当局要制定一项全面的选址政策，将新的重大危险设施与工作和生活区及公共设施作出适当的分离，同时也要对现有的设施采取适当的措施。
    工人及其代表的权利和职责
    工人及其代表应被告知与设施有关的危险及它们可能带来的后果。主管当局必须向他们提供有关法规、指导原则和建议。在准备安全报告、事故报告和应急计划及程序时，要与工人及其代表进行协商，并使他们能得到上述资料。
    工人及其代表必须与在主讨论任何他们认为可能会导致重大事故的危险，并有权向主管当局报告这种危险。他们必须采取改正措施，当有理由认为存在紧急事故危险时，如有必要，可中断一切活动。他们必须在采取行动前或行动中，向监督员报告或报警。
    工人及其代表必须定期接受有关预防演习和应急程序方面的指导和培训，并加以遵循。