亚洲预防重大工业事故指南(二)

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4 建立重大危险控制系统20项基本步骤
    建立重大危险控制系统的主要目的之一是确保雇主在评估设施的危害和危险之后，能采取所有的必要控制措施。雇主必须系统地收集和保存有关设施和它们可能的危险信息以及控制这些危险应采取的措施，以保证安全生产。有关信息应报给主管当局或使他们随时可以获得以备审查。在上述活动中，雇主和主管当局可以发现安全工作中的过失和不足，并及时采取补救措施。
    只有当较小的和一般的职业危害被控制以后，重大工业事故才能得以预防。重大危险控制系统必须根植于工作场所的安全卫生控制和监察系统中。一般来说，它应与改进职业安全卫生工作同步进行，特别是化学品安全。
重大危险控制系统组织图，请参阅附录1。
    该系统的建立，需要许多步骤。这些步骤不必连续不断，可以是并行的或有交叉，也可以是贯穿活动始终的一些活动。在有些情况下，在开始下一步之前，要首先完成一个或几个步骤，或一个步骤的产出又导致对前一步骤的再评估。要对不同阶段和它们所要达到的目标作出区分，以便可以对过程加以监控和评估。
    保持系统建立过程不断前进是非常重要的。如果一个方面的活动停止不前，就应加强这个领域的工作进程。如果知识或现有能力不足难以达到所制定的目标，就应创造条件去做，而不是放慢工作或停止工作。
    建立重大危险控制系统的20个基本步骤
    步骤1：建立国家委员会步骤                                   11：组织培训项目
    步骤2：确定领导机构步骤                                       12：发布指导原则
    步骤3：调查和评估危险行业状况步骤                     13：增强监察能力
    步骤4：加强协调，改进现状步骤                         14：促进企业采取行动
    步骤5：回顾和评估国家立法步骤                            15：审查安全报告
    步骤6：确定主管当局步骤                                       16：实施监察
    步骤7：建立专家组和技术咨询处步骤                     17：制定选址政策
    步骤8：建立国家危险物及其临界值目录步骤           18：制定现场外应急计划
    步骤9：识别重大危险设施步骤                                19：建立监控系统
    步骤10：提高认识步骤                                       20：报告和调查事故
    步骤1：建立国家委员会
    应成立一个国家委员会来制定有关建立重大危险控制系统的国家政策。委员会应包括政府、雇主和工人组织的代表以及其它有关部门的代表。委员会的成立最好是通过国家的立法，以便赋予其较权威的职能，并使之同其它政府有关部门的工作联系起来，如劳动、卫生、坏保、工业和内政部门。
    国家政策应确定系统工作的目标、原则和范围，雇主、工人、政府和有关主管当局的责任，以及各主管当局共同努力、协调工作的方式。它应涉及到重大危险控制的所有方面，包括通常的安全与卫生，工人、公共和环境的保护，并应遵循国际劳工局第174号公约的原则。
    步骤2：确定领导机构
    一个很重要的步骤是确定一个领导机构，来负责协调各有关主管当局，开始以下工作：
保护工人，包括重大事故的预防。这项工作通常涉及到劳动部以及它的执行机构，如监察局。
    保护公众，包括事故现场外应急反应的组织和重大危险设施的选址。这通常是地方有关当局的责任。
    保护环境，这通常是环保部门的责任。
    这个领导机构可以是政府机构中现有的或是新成立的一个实体，它可能由一个部长直接领导，或由几个部委共同领导。作为初步安排，负责职业安全卫生工作的政府部门可作为领导机构。
    这个领导机构将负责建设重大危险控制系统。它应协调起草立法建议书，安排同雇主和工人组织及其它有关组织的协商，并将建议书付诸实施。它还要不断沟通政府机构间的信息交流，并解决他们之间因利益和意见不同而造成的冲突。不能解决的问题，报国家委员会裁定。
    步骤3：检查和评估危险行业状况
    国家委员会要对危险工业生产的基本设施及其控制情况进行检查和评估。
    危险工业的类型和规模如何？它们分布在哪？
    主要的或现存的重大危险是什么？
    安全卫生条件是否具备？
    对照国际劳工局1990年批准的第170号化学品公约，化学品安全状况如何？
    有关化学品安全的基本情况是怎样的？(如，监察机构，主管当局、职业安全卫生研究所、安全委员会、专业技术研究所、大学)
    企业管理层对安全工作负责到什么程度？他们是如何使别人了解他们的职责的？
    对职业事故和疾病进行报告、登记和调查吗？
    有安全员吗？他们的任职条件和工作职责是什么？
    工作场所有安全卫生委员会吗？通过委员会，工人代表可以就安全问题同安全员和其它管理专家进行讨论。
    调查结论和评估报告要提交国家委员会进行讨论。
    步骤4：加强协调，改进现状
    在检查过程，国家委员会将会发现一些危险行业在其生产过程中，存在着不足和不够完善之处。
    委员会要对如何改进提出建议，并推动立法工作，特别要加强各主管当局间的协调，同时要提高监察人员的素质和能力。
    步骤5：回顾和评估国家立法
    领导机构要发动开展对国家有关工业安全卫生立法和法规情况的回顾与评估，特别是重大危险设施的安全立法情况。回顾要包括各主管当局的监察服务机构情况，并要对下述问题找出答案：
    在危险行业国家立法是否已经充分地包含了职业安全卫生内容？
    各主管当局是否有足够的监察服务机构来监督法规的实施？
    各监察服务机构是否有组织地、协调地开展工作？
    法规的实施是由不同的主管当局监督实施的吗？如果是的话，有无工作分工的交叉或未被包括在内的领域？
    各主管当局的活动是如何进行协调的？
    现存法规体系有无专门条款适用于重大危险控制系统？
如有必要，领导机构可会同各主管当局起草有关改进职业安全卫生和化学品安全立法的建议书。建议书要同雇主和工人组织及其它有关各方，进行讨论磋商。
    如果现存立法没有适用于重大危险设施控制系统的有关条款，领导机构要起草修改此法的建议书或制定有关重大危险控制的新立法，并指定哪些主管当局负责实施。有关重大危险控制系统的立法条款可参阅附录2。
    步骤6：确定主管当局
    要确定一个或几个主管当局来监督实施重大危险控制法规的实施。在领导机构的统一指挥下，各主管当局要紧密配合，协同作战。
    重大危险控制包括三个方面：职业安全卫生(重大事故的预防与控制)、公共安全(现场外应急准备，选址及颁发许可证)和环境保护。通常会有3个或更多的机构与上述工作相关，它们分别隶属各自的部委。
    步骤7：建立专家组和技术咨询处
    专家组
    在建立重大危险控制系统过程中，主管当局可能必须回答和解决一些他们因缺乏技术力量而无力可为的问题。因此，他们需要成立一专家组以供技术咨询。专家组可由一个主管当局或联合几个主管当局发起成立和进行资助。
    专家组要就一些具体事宜、指导原则草案、实用规程和其它实施重大危险控制法规的文件，提出咨询建议。
    专家组成员可来自政府机关、工业部门、大学、技术研究所和安全委员会。他们由各自单位指派或推荐，也可以由主管当局直接选用。
    技术咨询处
    各主管当局应成立一个技术咨询处，以提供技术支持和专业信息。该处应就实施重大危险控制法规的有关问题，向监察员、企业管理人员和工人提供咨询。它也可以向决策机关和国家委员会提供咨询。
    该处的人员可以从熟悉工业情况和职业安全卫生的高级监察员中招聘或从产业部门招聘。他们应接受有关重大危险控制方面知识的进一步培训。
    技术咨询处最好应具有各个方面的专家，如化学工程、危险及可行性研究(HAZOP)、安全管理、职业安全卫生、爆炸防护、危险物质泄漏的后果评估、危险评估。在建立重大危险控制系统时，上述人员可能会没有全部招齐。但是，该系统要利用国家现有的技术力量有效地开展工作，并让雇主(不是政府)负责工厂的安全。
    在开始阶段，有关专家不一定专职从事重大危险控制工作，他们可以是兼职的或利用业余时间从事一些工作。
    为了特殊的目的，各主管当局可以同外部咨询机构或顾问签订咨询合同。
    该处要举办有关重大危险控制的讲座和培训课程。
    要使该处能接触到有关化学品安全、危险物质和重大危险控制方面的国际资讯。
    该处应与有关危险物质、重大危险设施和重大事故的国际数据库以及其它国内的数据库，如国际劳工局国际职业安全卫生情报中心国家分中心等，建立广泛联系。
    步骤8：建立国家危险物及其临界值目录
    重大危险设施是指其内的一种或多种危险物质的数量超过了其临界值的设施。为了确定重大危险设施，主管当局必须建立国家危险物及其相应临界值目录(以下简称目录)。该目录应简单扼要，便于使用。
    目录在很大程度上决定了重大危险控制系统的范围、每个国家必须决定要包括哪些危险物以及它们的临界值。一个国家可根据其特别需要建立目录或使用其它现有的目录。国际劳工局出版物——重大危险控制；实用手册，列出了 180种危险物名称及其临界值。在初始阶段，目录可能仅包含哪些数量多，危害大的物质，而其它有些物质可随后再添补。
如有可能，临界值应按物质类别，而不是按单个物质确定。
    临界值也可以根据当地条件确定。开始时，临界值可定得高些以限制重大危险控制系统的范围。随后，可以再降低临界值以扩大系统的范围，使之包含较小的设施。
主管当局一定要成立一个专家小组，根据最新的技术和工业发展情况，定期审查危险物及及其临界值目录。该专家小组可以制定一些指导原则，来系统地对现有的和增加的物质，定出新的临界值标准。
    因为重大事故主要是由一些物质造成的。在国际劳工局这本手册中，也给出了一个包含19种化学品的短目录。在建立系统之初使用这个短目录，随后根据需要再增加其它物质，这种方法可能较实际。一个只含5种化学品的更短的目录也可以使用(表2)
    有关危险物及其特性的进一步信息，请参阅附录3。
    表2危险物及其临界值的短目录





危险物

举例

临界值


液化石油气

液化石油气
丁烷和丙烷混合物

200吨


液化天然气

液化天然气
低温甲烷

200吨


石油产品

汽油、航空燃料、原油、柴油

50000吨


氯

液氯

25吨


氨

氨水

500吨  
    步骤9：识别重大危险设施
    识别重大危险设施就是对哪些含有一种或多种超出临界值的危险物的设施进行调查并登记。主管当局要以在重大危险控制法颁布以前，对有关设施进行调查取证，但只有在危险物及其临界值目录清单具有法律约束力后，上述确认工作才能最终完成、重大危险设施通常存在于石油工厂、炼油厂、化工厂及生产车间、液化石油气贮运站、化学品贮存分配中心、大型化肥仓库、爆炸品生产厂和使用大量氯气的工厂。主管当局的当地监察员较熟悉设施的情况，在确定设施过程中，可以首先从他们那里获取有关信息。有关设施位置的进一步信息，可从有关组织中获得，如总商会，行业协会和工会。
    主管当局也可以向那些在工作中有可能接触到重大危险设施情况的企业领导人寻问有关信息。上述信息可以用来建立或修改危险物及其临界值目录。为了确定一个工厂是否属于重大危险设施，要考虑其危险物的总贮存能力，而不是它在给定时间内的调查数量或消耗量。
    当重大危险控制法颁布后，企业领导要主动学习研究危险物及其临界值目录，自行确定其是否属于重大危险设施，并报主管当局备案。
    步骤10：提高意识
    只有当有关各方了解了危险所在、控制危险的重要性和方法时，危险才有可能被彻底控制。企业领导、工人和附近居民要了解工厂的生产过程、危险物及其特性、生产过程的危险性(如果出错，将会发生什么)和他们自己可采取的保护性措施。
    要使企业领导确信，如果该企业明确地表示它把人员和设施的安全当成头等大事来抓，危险分析及公开有关危险的信息并不会给企业带来负面影响。
    要使工人认识到，通过获得适当的信息、接受必要的指导、培训和遵章守纪，事故是可以避免的，当然，工人们也必须遵守所有的安全规定。
    为了使企业领导和工人了解他们面临的危险及控制危险的重要性，要向他们介绍一些同类型企业的事故案例，并分析事故的原因以及如何可能避免事故的发生。如果该事故发生在本企业的话，可能带来的后果。
    主管当局可以通过报纸、广播或其它媒介，向公共宣传他们采访的典型事故案例，说明事故的原因及应如何防止事故的发生。
    由安全员、政府监察员和技术专家撰稿，发表在技术刊物上的文章，也会增加人们对危害的认识。这些出版物要广泛传播。要向读者提供有关化学品安全和预防重大工业事故的参考书籍，并不断更新。
    步骤11：组织培训项目
    主管当局要同具有重大危险的行业、专业性研究所、雇主和工人组织、安全委员会、职业安全卫生研究所、技术学院和大学，进行广泛的合作，提出有关重大危险控制系统的培训项目。
    要向直接参与这项工作的有关人员，如安全员、重大危险设施的经理、负责法规监督实施的主管当局监察员、技术咨询处的专家、职业安全卫生监察员等，提供一种通用的、基本的培训课程。培训应由专业性的培训机构组织进行。教员可以从政府机关、工业部门、雇主和工人组织、安全卫生研究所、大学、专业性组织、研究实验室、医学院和保险公司中选聘。要最大程度地使用现有的培训设施。
    监察员必须接受专门的技能和技术培训，以便使他们能够对重大危险设施进行安全监察，审查安全报告和对事故进行调查。这种培训可以在当地的学校和培训机构中进行，技术咨询处的高级专家可承担教学任务。如有可能，可组织国外培训。
    技术咨询处的专家需要熟悉化工厂的生产条件和安全问题。为使他们掌握这些知识，他们应参加为监察员准备的基本培训课程。
    步骤12：发布指导原则
    一旦有关重大危险控制系统的立法被通过，领导机构要通知有关各方。主管当局必须就一些方面的内容起草一些指导原则，如重大危险设施的识别与报告、安全报告的书写、危险评价和应急准备等。指导原则可以是新起草的，也可以参考其它国家的一些指导原则，其内容要经专家组审定。
    步骤13：增强监察能力
    当重大危险控制系统刚刚建立时，每个重大危险设施都必须要接受几次监察。但当系统正常运转之后，对设施可一年或二年监察一次。
    主管当局的监察员必须能够审查安全报告，并从中了解设施的生产工艺、潜在的危险以及控制这些危险所应采取的技术和组织措施。此外，监察员从报告中必须能判断出公司的领导是否重视安全工作、公司内的安全生产责任制是否建立、危险的识别与评估工作是否符合要求和采取的预防性措施是否能保证安全生产。同时，监察员必须能够就修改安全报告、增加内容和安全措施，提出书面建议和要求，并同公司领导交换意见。
    监察员必须能够调查各种不同的事故。从零散的、有时甚至是假象中，监察员必须得出有关事故原因的合理结论，并建议如何防止事故的再发生。
    就某些内容，如危险测算和危险分析，监察员不必掌握专门的知识。在这方面，技术咨询处的专家可以帮助他们。如果专家不在的话，公司中起草安全报告的安全员要向监察员就有关内容作出解释。
    除了具备基本的工程技术素质外，监察员要接受工厂监察的入门培训和安全工程培训。监察员最好具有几年的工业生产经验。
    步骤14：促进企业采取行动
    雇主必须建立一套重大危险控制的文件系统(见附录4)，记录生产活动中所应采取的全部安全措施，以保证在需要时，能随时调用有关信息。文件系统的内容，经压缩后要反映在安全报告之中。
    原则上，安全报告应由公司的人员起草。报告的开端，应叙述一下公司高层领导提出的安全政策。报告的其它各部分，由公司有关的负责人员起草。在上述过程中，起草人员可能会发现公司在安全系统中的某些不足，当然，他们有责任去修改、完善这些不足。另外，报告的部分内容可以由安全员起草。
    安全报告或它的部分内容有时必须聘请外面的专家来起草。但是，由于工厂的安全生产决定了只有公司自己才最了解危险所在及应采取的防范措施。因此，将起草安全报告委托给外面的专家，必然带来一些不利的影响：起草报告的最终花费可能比预计的要多，因为外部专家对公司和工厂的情况缺乏深入的了解，因此要花费更多的时间和精力掌握所需的确切资料；外部专家所掌握的有关知识不可能与公司同在；主管当局不会同外部专家讨论安全报告，因为他对设施的安全不承担直接责任。
    主管当局可以指导企业领导和工人了解重大危险控制法规的要求，特别是有关安全报告的要求。地方的监察员和技术咨询处的有关专家也可以回答企业所提出的问题。通过讲座和讨论，技术咨询处的专家可以就有关重大危险控制新法规的实施，向企业介绍有关知识，如危险分析与识别方法、危险控制措施、现场应急计划、安全报告起草等。讲稿应用本国文字印刷后散发。
    附录5介绍了安全报告的内容。
    步骤15：审查安全报告
    安全报告必须要接受主管当局的审查。审查工作最好由掌握该设施第一手材料的当地监察员和熟悉危险分析与评价及其它设施安全报告情况的技术咨询处专家来承担。
    应按以下3方面的内容，审查安全报告：
    报告对危险物、设施、生产过程和安全组织进行详尽描述了吗？
    报告对危险进行识别、分析和评估了吗？所采取的对应措施是什么？
   从报告中能够看出公司已采取足够的措施来预防事故的发生，并使生产处于安全状态吗？
    如果报告有些部分叙述得不充分，主管当局可以将报告退回企业重新修改。当然，要明确指出那些方面需要补充完善。如果主管当局认为报告是不完全的，则可以要求企业提供补充信息，并作出说明。当然，如果报告总体上不尽人意，主管当局要解释报告缺少什么内容，以便企业重新修改。
    危险的识别、分析与评价必须显示企业的领导已知道了生产过程中的危险。根据设施的类型、规模和复杂程度，可以用不同的分析方法。可采用由公司专家准备书面说明并附加过去生产情况的记录或采用复杂的危险分析方法。如果主管当局对企业的危险评价感到不满意，他们可以要求雇主对设施的一个或几个部分的可能危险情况进行系统的、详细的分析(如采用HAZOP分析方法)。HAZOP分析要由全面熟悉设施运转情况的多学科专家组来承担。如果主管当局对控制危险采取的措施不满意，他们可以要求企业增加防范措施。报告的真实性必须经过对设施的监察才能证实。
    步骤16：实施监察
    在一般的工厂监察中，监察员依据明确、详尽的规定和了如指掌的要求，对企业的生产条件和现状进行监察。然而，在对重大危险设施实施监察时，却没有详细的规则去遵循。监察的目的是要证实该工厂是否按照其安全报告中所制定的标准，进行安全生产。
在现场监察前，监察员要事先通知企业。如有可能，在进入现场之前，可以就监察的内容同企业领导和工人代表进行讨论。技术咨询处中，曾参与审查该企业安全报告的一名或几名专家，可以陪同、帮助监察员开展上述工作。
    监察程序，请参阅附录6。
    步骤17：制定选址政策
    根据国际劳工组织第174号公约，主管当局必须制定一个全面选址政策，并作出适当安排，使新的重大危险设施与工作、生活区和公共设施相分离，同时，对现有危险设施也要采取适当的措施。要做到这一点，有关各方和负责土地审批及工业设施选址审批部门要相互协调、密切合作。地方政府的有关部门在上述过程中发挥着重要作用。因此，主管当局必须根据国家的选址政策，下发给地方当局一些指导原则。
    新建的重大危险设施一定要与人口密集地区保持足够的距离。距离人口密集地区太近的危险设施，如有可能，必须进行迁移。不允许在危险设施与人口密集区中间的安全距离内，建筑居民住宅。
    步骤18：制定现场外应急计划
    现场外应急计划(以下称计划)是重大危险控制系统的一个主要部分，它是根据制定现场应急计划时所做的分析而顺理成章形成的。场内和场外两个应急计划相互补充。
    主管当局必须确保保护公众和环境的现场外应急计划和程序，被制定、更新，并同有关各方进行协调。通过政策、法规，主管当局要明确是由雇主准备这个计划，还是由地方当局。
    当几个重大危险设施彼此相邻相近时，它们可能被一个计划所覆盖。这个计划要由地方当局来制定，或与雇主配合一起制定。
    该计划要针对企业所识别出的危险，这些危险已在重大危险控制文件系统和安全报告中有所阐述。
    当存在一种以上的危险时，计划必须考虑所有的危险因素。
    计划必须包括应急设备的快速供应，而不是指几天以后需要提供的设备。当危险的重要因素及处置它们的能力发生变化时，要对应急计划进行修改、更新。总之，计划要符合实际和事实，使用时具有可操作性。
    参与事故处理的所有当局和组织，如消防队、急救车、医疗服务、医院和警察，都必须参与计划的制定，最终的计划草案要同他们进行讨论，并寄给他们。
    计划一定要容易理解，要明确各方的职责和彼此连给方法，要写出有关组织和个人的名字、地址和电话号码，计划应发到所有有关的组织和个人。
    计划必须包含一些重要的组织性安排：
    有关各方和人员的任务和职责
    发现、报告重大事故，并通知有关各方的方法
    建立应急控制中心
    有关的公共应急机构间的联络与协调
    公司的应急机构与公共应急机构间的联络与协调。
    向居民发出警告的程序
    到达事故现场并保持道路畅通，不被围观者堵塞的程序
    何时、如何结束紧急状态。
    有关应急计划进一步的信息，请参阅国际劳工局实用规程。
    步骤19：建立监控系统
    在事故发生后，对事故的应急反应一定要迅速。对于那些经常伴随大量危险物意外泄漏的事故，如果能够及时地发现并作出报告，就可以采取迅速的应急措施。如果现场没有自动检测仪器，事故的报警就可能需要较长的时间。即使有人在现场目击了泄漏的发生，他们也很可能被吓得不知所措而不能及时报警。此外，人的观察很难对泄漏的部位、性质和程度，作出明确的判断。
    为了确保作出迅速、全面的应急反应，雇主应在危险物可能发生泄漏的地方，安装探测仪。控测结果应传输到监控室内的仪表上。要对监控仪表进行24时观察。一旦报警，应确保所有与应急程序有关的人员都能获得报警信息。
    监控系统安装得越早越好，以便可以得到事故前或设施运行前现场条件下的参考数据。这些数据对于正确设置报警系统也是必需的。
    监控系统应是用来对付重大事放和环境污染的。负责这些活动的主管当局应相互保持密切联系，并就下面一系列问题达到协议：要监测什么数据，在何处监测，监测的频率是多少，精度如何；如何记录所监测的数据，用什么方式保存数据；谁可以获得所记录的数据并根据它们采取相应的行动；谁将资助监控服务并提供有关人员。
    随着新兴工业的建立以及经验和专业人才的与日俱增，监控服务会得到改进和扩大：将增加更多的取样和探测设备仪器；将可以对更多的化学品进行取样分析；将获取有关本地区其它工业活动的更多信息。所有这些都会使任何非正常的泄漏立即被发现，并找到泄漏源。
    在建立监控系统时，建议不但对释放到空气中的污染物和危险化学品进行监测，而且还要对从设施中排放出的化学品流出物进行监控。
    应急控制中心的电话号码要使公众广为周知。有关危险物泄漏的信息应向中心报告。
    步骤20：报告和调查事故
    雇主必须向主管当局报告重大事故，调查事故的原因，并就如何防止事故的再次发生提出建议。
    主管当局要检查造成事故的危险是否在安全报告中加以正确地识别和评价，防止危险发生的有关规定是否是不够充分或没有发生作用，如果是这样的话，原因是什么？
    为了评价雇主所采取的措施是否足以预防事故的再次发生，主管当局必须亲自对该设施进行独立的调查。调查要在技术咨询处一个或几个专家的帮助下，由地方的监察员组织进行。监察员不但要具备和加强对重大事故的调查能力，还要对经常发生的小事故进行调查。
    要制定雇主向主管当局报告事故的有关标准：什么是重大事故，要求雇主向主管当局报告，并进行调查；什么是未遂事故并应由雇主进行原因分析。
    主管当局要建立重大危险设施事故数据库。这项工作通常由技术咨询处来完成。
附录7对事故的调查与报告作了介绍。