事故问责是中国政府的一贯主张

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《生产安全事故报告和调查处理条例》(以下简称《条例》)符合已经变化了的基本国情，纵观事故问责制度的发展历程，这部《条例》是建国以来在事故问责方面力度最大，法律层次最高的一部行政法规，表明我国政府对事故责任的追究更加严厉。《条例》的实施，将起到震慑作用，将进一步体现“四不放过”这项坚持多年的原则，是遏制重特大事故的制度保障。



　　中国政府一贯重视以劳动者安全健康为核心的生产安全问题，对发生在厂矿企业生产过程中的伤亡事故，一直都实行严厉的责任追究，而且从不姑息；所以，因为发生伤亡事故而去职、坐牢、挨处分的企业负责人和政府官员不乏其人。1950年初，新中国成立不到半年，在伤亡事故责任追究制度尚未建立时，中央政府就以对河南宜洛矿难个案的严肃处理作为事故责任追究的范例；到了1956年，国务院发布《工人职员伤亡事故报告规程》，这是我国首部事故处理成文法规，它标志着事故责任追究制度的建立。1991年国务院以《工人职员伤亡事故报告规程》为基础，制定了《企业职工伤亡事故报告和处理规定》；今年4月9日，温家宝总理又签发国务院第493号令，公布《生产安全事故报告和调查处理条例》。其间，2001年，国务院还颁布特大事故行政责任追究的规定(302号令)；同时，国家在《安全生产法》和《刑法》等法律条文里，特别是《<刑法>修正案(六)》，对伤亡事故的责任追究都有严格的规定。这些，都表明中国政府对事故的责任追究不仅是一贯的，而且从事故责任追究制度的建设来看，是越来越完善，越来越严格。



通过个案处理促进制度建立

　　建国58年来，在事故问责方面最有代表性的，一是建国初期对河南省宜洛煤矿瓦斯爆炸事故的处理，二是“文革”结束后拨乱反正期间对“渤海2号”钻井船翻沉事故的处理。前者致河南省主席受处分，煤矿负责人被逮捕；后者不仅使石油部长的职务被解除，连国务院主管石油工业的副总理也受到行政处分。

　　1950年2月27日，河南新豫煤矿公司宜洛煤矿发生瓦斯爆炸，导致17人死亡，2人致残，24人轻伤；矿井被炸面积达10600平方米，占井下总面积的三分之一。事故的直接原因是矿工在风流不畅、瓦斯积聚的矿井里点火吸烟。对此，政务院进行了严肃处理，对河南省政府主席吴芝圃等人分别给予行政警告、记过、撤职处分，将煤矿负责人送司法机关依法惩处。与此同时，《人民日报》还大张旗鼓地作了专题报道；全国各地区各行业结合这次事故的处理，开展思想运动，宣传劳动保护政策，批判只重机器不重视人的错误观点。

　　1979年11月25日，石油部海洋石油勘探局“渤海2号”钻井船在渤海湾迁往新井位的拖航过程中翻沉。事故的主要原因是海洋石油勘探局领导在指挥拖船作业时，违反安全技术规定，严重削弱了钻井船抵抗风浪的能力，导致船体倾覆。这次事故造成72人死亡，直接经济损失3700多万元。邓小平同志接到事故报告后非常气愤，当时正在用餐的他将饭碗都推到了地上。1980年8月25日，国务院发布《关于处理“渤海2号”事故的决定》。决定接受宋振明的辞职请求，解除其石油部部长职务，并提请人大常委会批准；国务院主管石油工业的副总理康世恩因负有领导责任，受到记大过处分。决定指出，“渤海2号”事故，不仅是对石油部门的一个严重警告，也是对全国其他各个部门和各企业单位的一个严重警告。安全生产是全国一切经济部门和生产企业的头等大事。一切重大责任事故，必须严肃处理，追究行政和法律责任，不得姑息宽容。1980年9月2日，天津市中级人民法院公开审判“渤海2号”事故的直接责任人。1980年9月19日，《人民日报》以《应该吸取“渤海2号”沉船事故的什么教训?》为题发表社论。社论列举了当时存在于领导干部中的突出问题，如不按科学办事，违章指挥，无视工人的生命安全；对可能发生的事故事先麻木不仁，丧失警惕，事后又漫不经心，迟迟不作处理，也不向上级报告，还弄虚作假；有的甚至把丧事当喜事办，把违章指挥、违章作业导致的责任事故当英雄行为来表彰。社论指出，要搞好安全生产，必须用法制来保证。过去国务院颁布的有关保护劳动者在生产过程中的安全和健康的法令仍然有效，必须遵守。在某些干部的头脑里，竞想不到出了重大伤亡事故要追究法律责任。其实国务院早在《工人职员伤亡事故报告规程》中就规定，多人事故，重伤事故和死亡事故，应该由企业行政或者企业主管部门会同工会、劳动部门和其他有关部门尽速进行调查。调查后必须确定事故原因拟定改进措施，提出对事故负责人的处分意见。“企业对于职工伤亡事故，如果有隐瞒不报，虚报或者故意延迟报告的情况，除责成补报外，责任人应该受纪律处分；情节严重的，应该受刑事处分。”



问责个人走向常态

　　“渤海2号”事故的处理，破除了过去一度以集体领导为由，凡事都由集体负责的陋习，开了谁主管谁负责的先例，不仅使事故责任有了具体的个人来承担，就连国务院副总理也不例外；而且还重申了《工人职员伤亡事故报告规程》的有关规定，尤其是动用《刑法》，追究刑事责任，表明我国政府在事故责任追究方面的一贯主张。从此以后，事故责任追究向制度化、常态化迈出了重要一步。下面几个案例可以证明这一点：1987年，大兴安岭发生烧了将近一个月的特大森林火灾，火灾原因出在管理上，领导官僚主义严重，违反规章制度，工人纪律松弛，违章作业。在大火扑灭后的第5天，国务院就提请全国人大常委会审议批准，撤销杨钟的林业部部长职务。1988年1月18日，西南航空公司伊尔18—222号飞机在重庆发生空难，机上108人无一幸免；不料仅隔6天，昆明至上海的80次特快列车在贵昆线颠覆，死伤150人。两起事故发生后，民航局局长胡逸洲受到行政记大过处分，铁道部部长丁关根主动请辞。

　　承担领导责任的省部级高官都因为事故丢掉官帽，事故的直接责任人也该依法严处。本文提到的大兴安岭火灾，有4人被判刑；1994年克拉玛依市“12·8”特大火灾，市教委副主任唐健、党委副书记况丽、普教科科长朱明龙、普教科副科长赵怔等多人被撤职、开除党籍，并被依法逮捕；1999年綦江虹桥的垮塌，有13人被判刑，最重者被判死缓；开县“12·23”井喷事故，6人被判刑。2000年焦作天堂影视厅“3·29”特大火灾，有16名被告分别被判有期徒刑或无期徒刑；2000年洛阳东都商厦“12·25”特大火灾，当地公安、消防、文化、工商、建设等部门的负责人分别被判刑。



不断提高问责法律层次，加大责任追究力度

　　如果说“宜洛矿难”和“渤海2号”事故的处理，还只是特定时期仅具个案性质的特殊处理，所依据的制度文本其法律层次还过低，不是具有稳定意义的责任追究制度在起作用，或者说不足以表明常态性的责任追究制度已经建立；那么，2001年4月21日，国务院发布302号令，要求地方各级人民政府主要领导人和有关部门正职负责人，必须对生产安全负责，明确规定发生特大事故要追究有关领导人的行政责任。2003年，全国人大常委会又制定了《行政许可法》，拓宽了有关安全的责任追究范围，对直接关系到公共安全、人体健康、生命安全和财产安全的特定活动，以及可能导致上述问题的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项，均纳行政许可范围实行问责，使事故的责任追究，由行政规章上升为国家法律，成为一种具有常态意义的法律制度。

　　随着事故责任追究法律制度的建立，自2001年起，好几位省部级高官相继受到处分。陕西省省长陈安东是302号令颁布后第一位受到处分的省部级高官，而中石油总经理马富才则是《行政许可法》颁布后去职的第一位省部级央企领导人。2001年4月间，陕西省在半月之内连续发生3起特大伤亡事故，先是4月6日，陈家山煤矿发生死伤45人的瓦斯爆炸事故；紧接着是4月8日在通往华山西山门的人行涵洞内因游人拥挤踩死17人，踩伤5人；最后是4月21日，韩城下峪口煤矿多种经营公司的一口矿井发生瓦斯爆炸事故，造成48人死亡。对此，国务院于2001年5月给省长程安东行政记过处分，并通报全国。

　　2003年12月23日，中石油在重庆开县的一口天然气井井喷失控，致使243名村民因硫化氢中毒死亡，数万人撤离家园。对此，中石油总经理马富才难辞其咎，于2004年4月14日“引咎辞职”。值得一提的是，国家环保总局局长解振华于一年半以后，又紧步马富才的后尘“引咎辞职”，辞职原因是松花江水污染致使哈尔滨市停水4天；而导致污染的原因却是2005年11月13日吉化双苯厂的连续爆炸事故，使含苯废水排入松花江，形成了80公里的污染带顺流而下。　　2005年5月11日，辽宁省副省长刘国强被行政记大过，因为他对阜新“2·14”矿难负有领导责任；而此前一个月，国务院刚给在“10·20”大平矿难中负有领导责任的河南省副省长史济春一个行政警告处分。对这两起特大矿难的处理，虽然都拿副省长是“问”，但其不同之处十分明显。首先是追究速度加快。“10·20”矿难是查清原因后才处理，而“2·14”矿难的处理却在事发后就立即作出。二是追究力度加大。“10·20”矿难给史济春的处分只是行政警告；而“2·14”矿难给刘国强的是行政记大过，并且是在监察部接手调查矿难前夕就停止了刘国强的职务。另据全国高级法院院长会议披露，2005年全国法院仅在前11个月就审结各类重大生产责任事故案844件，共有969人被判刑。